环境行政处罚之违法判定与处罚裁量“二分法”

　　公民、法人或者其他组织等相对人的实行行为构成违法是给予行政处罚的前提，处罚裁量是否合理则关乎行政处罚的合法有效。因此，为规范提升环境执法依法行政水平，防范化解行政争议矛盾，可以参照刑罚制度中的定罪与量刑“二分法”，在办理环境行政处罚案件时，将相对人的行为是否构成违法与如何给予合理处罚裁量一分为二、分别评价。

　　在环境执法实践中推行违法判定与处罚裁量“二分法”具有积极的现实意义。全面深入贯彻实施“新行政处罚法”，进一步规范提升依法行政水平，是各级环境执法部门当前的一项重要任务和研究课题。“新行政处罚法”新增了不少规定及亮点，如立案标准、首违不罚、无主观过错不罚，等等;这些新增条款对环境行政处罚也提出了更细化、更标准的办案要求。

　　实行违法判定与处罚裁量“二分法”有利于执法人员针对相对人的违法构成要件和处罚裁量要件进行全面调查取证，有助于行政机关根据违法情节作出合理处罚裁量，从而降低后续的行政复议诉讼风险。

　　违法判定主要解决的是相对人的行为及其后果是否构成行政违法的判定。生态环境领域法律体系层级多、法律规范庞杂，环境行政处罚案件的法律适用尤为重要;因此，在开展执法调查时，关键要准确定性法律依据，并对要件法律事实进行调查取证。在取得丰富证据材料的基础上，对照要件事实的构成要件进行审查判定是否符合违法标准。

　　《最高法关于行政诉讼证据若干问题的规定》明确，行政案件应当以证据证明的案件事实为依据;行政机关认定相对人的违法事实，必须是有证据证明的事实。需要注意的是，执法人员除了要收集证明行政违法行为的证据材料外，也要收集有利于当事人的证据材料;同时，要充分听取当事人的陈述申辩意见，提出的事实、理由和证据成立的，应当予以采纳。

　　如：最高法2021年9月在海南亿隆城建投资有限公司、海南省文昌市人民政府等行政诉讼再审案件中指出：行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据……文昌市环境局21号处罚决定与文昌市政府37号复议决定，违反《行政处罚法》(2017)第三十六条规定，未能全面、客观、公正地调查收集有关证据，片面采信《询问笔录》和《建筑工程施工许可证》，错误将《建筑工程施工许可证》所载开工日期作为实际开工建设日期，违反调查取证规则，认定事实明显错误。

　　处罚裁量主要解决的是相对人的违法行为是否给予处罚或者具体如何处罚的问题。“新行政处罚法”第五十七条第一款第一项明确，行政机关应当根据情节轻重及具体情况作出处罚决定。以某省生态环境行政处罚自由裁量权规定为例，给予环境行政处罚的裁量情节，主要考虑违法类型、违法程度、持续时间、造成后果、同类违法行为次数、整改情况及配合调查情况等要素，行政机关应对照裁量要素逐项对违法行为进行调查取证和裁量处罚。

　　此外，“新行政处罚法”规定了法定的不予处罚和从轻、减轻处罚情形，如：依据“新行政处罚法”第三十条、第三十一条、第三十三条及第五十七条第一款第三项规定，具有以下五种情形之一的，属于“法定不罚”，行政机关应当作出不予处罚决定：行为人为不满十四周岁的未成年人或精神病人、智力残疾人的，违法行为轻微并及时改正且没有造成危害后果的，有证据足以证明没有主观过错的以及违法事实不能成立的;依据“新行政处罚法”第三十三条，行为人初次违法且危害后果轻微并及时改正的，属于“裁量不罚”，行政机关可以根据具体情况作出不予处罚决定。

　　至于具有法定或裁量不予处罚情形，是否需要作出不予处罚决定书的问题，依据“新行政处罚法”第五十九条第一款“行政机关依照本法第五十七条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书……”，即不予行政处罚的，法律未要求必须制作决定书。

　　因此，除法律、法规明确规定应当制作不予行政处罚决定书的情形外，对当事人违法行为依法免予行政处罚的，行政机关可采取签订承诺书等方式进行教育。

　　当前，随着环境行政处罚的种类日益增多，处罚金额不断提升，处罚自由裁量权幅度也相对细化，对当事人的权益影响甚大，行政执法机关务必要在全面、客观地对相对人的违法行为及违法情节进行调查，并严格在法律规范限度的权限内进行综合衡量作出处罚决定。

（责任编辑 吴运竑 ）