“禁燃令”迎来备案审查之考

　　“今晚的‘点亮新一年’特别夜间演出将有可能不包含烟花效果。给您带来不便，我们深表歉意……”

　　2023年12月31日，上海迪士尼度假区官方微博发布消息称，因为上海市已发布空气重污染黄色预警，上海迪士尼乐园根据相关要求，可能会对当天的运营安排进行调整，取消烟花燃放。

　　《法治周末》记者注意到，除了上海迪士尼之外，全国多地近日都取消了烟花活动。

　　2023年12月31日，湖南长沙世界之窗称，由于近期城市空气污染严重，为了进一步控制污染物排放，最大限度降低污染程度，保障市民健康，长沙世界之窗原定举行的亚历山大灯塔零点跨年烟花活动取消。

　　而此前，全国人大常委会法工委经审查认为，有关地方性法规关于全面禁止销售、燃放烟花爆竹的规定，与大气污染防治法和烟花爆竹安全管理条例的有关规定不一致，应当按照上位法规定的精神予以修改。这让大众重新点燃了对“烟花飞舞迎新年”的期盼。此事也让“备案审查制度”走进大众视野，引发公众关注。

　　从全面禁燃到限制燃放

　　爆竹声声，年味渐浓。每至年关，烟花爆竹“禁”与“放”的话题，总能成为舆论关注的焦点。

　　《法治周末》记者搜索发现，早在20世纪80年代末，我国一些城市开始出现“禁燃令”。1986年，北京市人民政府发布《北京市烟花爆竹安全管理暂行规定》，其中涉及对部分地点的禁燃规定。

　　虽然我国各大城市陆续颁发“禁燃令”，但“禁燃令”与民俗民意相悖的争议一直持续不断。支持“禁燃令”的市民认为，烟花爆竹产品燃放过程有巨大爆炸风险，同时，烟花爆竹还会对环境产生污染，有引发火灾的巨大隐患。此外，冬季是呼吸道疾病高发期，燃放烟花所造成的空气污染，会加重病人的病情。而反对“禁燃令”的市民则认为，燃放烟花爆竹是中国的传统习俗，热闹的爆竹声是“年味”的“标配”。

　　2013年，雾霾问题带来的严峻挑战，再次引发了公众对于禁燃烟花爆竹的讨论。在这样的背景下，越来越多的人赞成对烟花爆竹燃放进行一定控制。2013年以后，禁燃的范围逐步扩大，燃放烟花爆竹的政策再度收紧。

　　上海市是颁布“禁燃令”较早的城市。2013年12月2日，上海首次触及最高级别空气污染——六级“严重污染”;4天后，空气质量指数AQI破400大关，再现六级重污染。2014年元月的上海两会，138名上海市人大代表联名倡议，春节期间市民少放不放烟花爆竹。2015年上海市人代会，58位代表再递交议案，推动《上海市烟花爆竹安全管理条例》进入修法议程。同年12月，新版《上海市烟花爆竹安全管理条例》经审议通过，并于2016年1月1日正式实施。

　　据悉，这部被称为史上最严的“禁燃令”，一经推出便备受关注，效果也立竿见影。法令通过扩大禁放领域，规范销售、仓储和燃放行为，守住了烟花爆竹的安全关。2016年至2018年，连续3年，上海实现了元旦春节期间全市禁放区域“零燃放”，外环线以外区域燃放量明显减少的良好局面。与此同时，全市因烟花爆竹引发火灾数为零，烟花爆竹致伤数为零，全市空气质量持续转好。

　　而在河南省郑州市，20多年来该市则经历了从禁放到限放再到禁放的多次调整。

　　1994年12月1日，郑州市出台《郑州市禁止燃放烟花爆竹条例》。1995年起，每年春节郑州城区实行“禁放”政策。之后，随着郑州市民强烈呼吁烘托节日氛围的要求，鞭炮“禁放”政策在2006年得到修改。2006年12月，郑州市出台《郑州市市区烟花爆竹安全管理条例》。2007年春节，燃放鞭炮政策由“禁放”改为“限放”，在郑州城区的限定区域内，可以燃放烟花爆竹。

　　但随着近几年郑州市大气污染的形势严峻，郑州市对鞭炮限放政策再次提出修改。2015年12月，郑州市出台《郑州市禁止燃放烟花爆竹规定》，取消“限放”，改为“禁放”。自2016年1月1日起，郑州城区全面禁止燃放鞭炮。

　　但“禁燃令”在各地实施过程中，仍然伴有“烟花解禁”的呼声。多地经过讨论和协商，烟花爆竹政策实行“禁改限”，2006年年底，全国有200多个城市逐步放宽对于烟花爆竹的限制。至2023年年初，多地有松绑燃放烟花爆竹规定的举措，将“禁止”改为“限制”。上海、辽宁等地规定，在特定时间段、特定区域可以燃放烟花。

　　长沙市民张健对《法治周末》记者说，烟花爆竹的“禁”与“放”，实质是关于公共政策的讨论，“既然涉及到公共安全和社会稳定，相关部门制定政策时确实要慎重”。

　　法工委要求地方修改“禁燃令”

　　一些地方“一刀切”禁止燃放烟花爆竹是否有立法依据?

　　据报道，2023年12月26日，全国人大常委会法工委主任沈春耀向十四届全国人大常委会第七次会议报告2023年备案审查工作情况。备案审查报告公布多起典型案例，其中一案例涉及燃放烟花爆竹。

　　报告称，有的地方性法规规定，全面禁止销售、燃放烟花爆竹。有公民和企业对全面禁止性规定提出审查建议。全国人大常委会法工委经审查认为，大气污染防治法、国务院制定的烟花爆竹安全管理条例等法律、行政法规对于销售、燃放符合质量标准的烟花爆竹未作全面禁止性规定，同时授权县级以上人民政府可以划定限制或者禁止燃放烟花爆竹的时段和区域;有关地方性法规关于全面禁止销售、燃放烟花爆竹的规定，与大气污染防治法和烟花爆竹安全管理条例的有关规定不一致;关于全面禁售、禁燃的问题，认识上有分歧，实践中也较难执行，应当按照上位法规定的精神予以修改。报告称，经沟通，制定机关已同意对相关规定尽快作出修改。

　　有专家指出，从法律效力来讲，上位法高于下位法，当两者有冲突时，下位法必须服从上位法。关于烟花爆竹燃放的上位法是大气污染防治法和国务院颁布的烟花爆竹安全管理条例。这些法律法规，对于销售、燃放符合质量标准的烟花爆竹未作全面禁止性规定，同时授权县级以上政府可以根据实际情况，划定限制或者禁止燃放烟花爆竹的时段和区域。从中可以看出，法律法规已经为限制烟花爆竹燃放预留了因时因地制宜的灵活处理空间，也就是说，烟花的“禁”与“放”，并不是一道简单的选择题，中间还有“限”的地带。

　　然而，一些地方在制定政策时却不分时段、不分区域出台“全面禁燃令”。按照地方政策、法规必须遵循上位法的规定，这种“一刀切”将地方限制性政策随意扩大化的行为，显然有违法治精神。在一些法律专家看来，这也是对公民权利的一种剥夺。

　　备案审查与百姓生活息息相关

　　《法治周末》记者注意到，全国人大常委会法工委要求一些地方修改“禁燃令”的消息披露后，大众围绕着“烟花爆竹燃放是否该全面放开”展开了十分激烈的讨论。同时，此事也让“备案审查制度”走进大众视野，引起公众关注。

　　湖南师范大学法学院教授黄捷透露，全国人大常委会的备案审查制度开始于1979年。“主动审查，又称依职权审查，是指审查主体依据法律、法规赋予的职权，主动对报送备案的规范性文件是否存在与上位法相抵触、明显不适当等问题进行研究、判断，并区分不同情形加以处理。”黄捷说。

　　记者在采访中获悉，2004年5月，全国人大常委会法工委法规备案审查室成立，其职责包括：对公民等提出的违宪违法审查建议提出意见;开展法规、司法解释的审查工作;研究法律实施中需要由宪法和法律解释的问题并提出意见等。法规备案审查室成立后即探索对行政法规、司法解释逐件开展主动审查，对地方性法规开展有重点的主动审查，并逐步形成制度化、常态化。

　　“《中华人民共和国立法法》明确规定，制定地方性法规不能违反宪法、法律和行政法规上位法的规定，如果违反上位法的规定，应予以改变或者撤销。”黄捷表示，全国人大常委会法工委可以依照宪法和法律，对地方法规进行合宪性、合法性以及适当性审查，提出审查意见，督促和推动存在问题的法规进行修改或废止，必要时提请全国人大常委会对该法规予以撤销。

　　“2023年立法法修改，进一步明确全国人大专门委员会、常委会工作机构可以对报送备案的行政法规、地方性法规、司法解释等进行主动审查。”黄捷对《法治周末》记者说。

　　据悉，2023年一年来，全国人大常委会法工委共收到公民、组织提出的审查建议2827件。

　　黄捷认为，此次全国人大常委会法工委要求地方修改“禁燃令”，以及备案审查工作报告中推出的这些典型案例，让社会大众切身感受到了我国的备案审查制度其实与百姓的生活是息息相关的。

　　那么，根据全国人大常委会法工委要求地方修改“禁燃令”的消息，是否意味着地方出台的“禁燃令”都存在问题?

　　黄捷认为，全国人大常委会法工委的意见，只是认为一些地方全面“禁燃”与上位法不一致，但并不是指地方所有的“禁燃令”都存在问题。

　　公开资料显示，2023年12月29日，《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》经十四届全国人大常委会第七次会议审议通过。这也是全国人大常委会首次以决定的形式对备案审查制度作专门规定。其中要求坚持有件必备，坚持有备必审，坚持有错必纠。制定机关同意对法规、司法解释予以修改或者废止，并书面提出明确处理计划和时限的，可以不再向其提出书面审查意见，审查中止。

　　“这向社会传递出一个信号：备案审查制度将会走向一个新时空，制度将更加完善健全，发挥的作用也将有力度更具刚性。”武汉大学法学院教授秦前红说。

（责任编辑 吴运竑 )